张菲

12月19日，国家发改委、商务部发布《外商投资安全审查办法》（下文简称《安审办法》），自公布之日起三十日后正式实施。《安审办法》践行了我国总体国家安全观和高水平对外开放的理念，重点着眼于在积极促进外商投资的同时，有效防范和化解国家安全风险。同时也完善了我国外商投资的政策法规体系，提高了外商投资安全审查的透明度和可预期性，回应了外国投资者的重大关切。

从制定背景和过程看，《安审办法》具有坚实的政策依据和实践基础；从具体内容和架构看，《安审办法》具有较高的规范性、简便性和可操作性。

一是落实了中央关于统筹扩大开放和加强安全风险监管的精神。在制定过程中，《安审办法》贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，落实党的十九届四中全会关于建设更高水平开放型经济新体制，健全外商投资安全审查制度；党的十九届五中全会关于统筹发展和安全，健全国家安全和监管制度等部署，坚持开放和安全并重，协调平衡扩大开放与风险防控的关系。

二是总结了十多年来我国外资安全审查法律实践经验，健全了监管空白。2008年我国《反垄断法》首次以法律形式对国家安全审查作出原则性规定。2011年2月国务院办公厅发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，搭建了外资国家安全审查制度的基本框架。同年8月商务部公布《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，增强了外资国家安全审查的可操作性，将国家安全审查制度统一纳入外资基础性法律。2015年国务院发布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，实施与“负面清单”管理模式相适应的外商投资国家安全审查。2019年十三届全国人大二次会议通过的《外商投资法》和国务院发布的《外商投资法实施条例》均强调建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。

《安审办法》是基于十多年来我国外资国家安全审查的法律实践经验的总结，也是对《外商投资法》配套制度的健全和落实的支撑，并与时俱进，将我国不断扩大开放中的一些敏感行业领域，如信息技术和互联网产品与服务、文化产品与服务、金融服务等纳入监管范围。

三是借鉴国际经验，符合国际投资规则发展的大趋势。近年来国际投资规则呈现如下趋势：一是对外商投资保护力度增强，高水平的投资保护规则得到许多国家认同。二是在保护外商投资者权益的同时，也开始注重维护东道国对外商投资的监管权，外商投资国家安全审查制度得到进一步的发展完善。《安审办法》借鉴和学习了美国、欧盟、德国、英国、日本等的外商投资安全审查制度，有利于我国更好把握积极吸引外资与维护国家安全之间的关系，推动构建更加开放、更加便利的外商投资制度和法律环境。

四是明确审查对象和内容，避免安全审查泛化，提高了外商投资的可预见性。《安审办法》共23条，其中第二条明确规定对影响或者可能影响国家安全的三种外商投资情形进行安全审查。第四条规定应当在实施投资前主动申报的外商投资的范围,一是投资军工、军事配套等关系国防安全的领域,以及在军事设施和军工设施周边地域投资；二是投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权。

需要指出的是，《安审办法》与我国全面扩大开放，坚持“稳外资”，不断压缩外商投资“负面清单”，扩大鼓励外商投资范围等总的方针基调并不矛盾冲突。我国的外资国家安全审查不搞保护主义、不搞开放倒退，精准审查影响或者可能影响国家安全的外商投资，避免安全审查泛化。

五是设定安全审查工作机制，分层次、递进式的审查程序有利于减轻外资审查负担。《安审办法》第三条明确规定安全审查工作机制办公室设在国家发改委，并且由国家发改委和商务部牵头，承担日常安审的工作。审查程序方面，第五条关于申报前咨询；第六条申报材料的准备；第七条是初步申报，15个工作日内决定是否需要进行安全审查；第八条是启动之日起30个工作日完成一般审查，工作机制办公室作出通过安全审查的决定，或者启动特别安全审查。第九条是启动之日起60个工作日内完成特别审查，或者延长审查期限，并将审查结果和意见及时反馈给投资者。审查机制和程序遵循规范、简便、透明的原则，不增加外商投资负担。

六是严格执行审查决定和惩戒违规行为，维护了法规的权威性。《安审办法》第七条至第十二条分别规定安审结果的三种情况，通过安全审查的，可实施投资；附条件通过审查的，应该按照附加条件实施投资；禁止投资的，不得实施投资。第十三条至第十五条规定了安审过程中的监督和检查。对于安审过程中，拒不申报、弄虚作假、不执行附加条件等违规行为，第十六条至第十九条也规定了惩戒措施。特别是第十九条规定将违规行为作为企业不良信用记录纳入国家有关信用信息系统，并按照国家有关规定实施联合惩戒。第二十条还规定了对于国家机关工作人员在安审工作中的违规违法行为，要给予处分或追究刑事责任。上述惩戒措施具有一定的震慑性，有力地维护了《安审办法》的权威性。

此外，《安审办法》第二十一条还规定了港澳台地区的投资者安全审查也参照本办法执行，堵住了可能发生的外资安审漏洞。外界关注较高的证券交易领域的外商投资安全审查具体办法，第二十一条说明由国务院证券监督管理机构会同外商投资安全审查机制办公室制定，相关工作还在推进中。

（作者系商务部国际贸易经济合作研究院副研究员/副主任）