前言

特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）等法律实施的对等关税措施，正在接受美国最高法院的司法审查。在近期的口头辩论中，多数大法官认为该措施缺乏法律授权，强调关税征收的立法权应由国会行使，这表明特朗普政府实施该关税存在潜在违法风险。本文将梳理特朗普政府于2025年实施对等关税的政策背景、司法审查进程，以及在关税措施被认定违法后可能采取的替代方案。

PART. 01

特朗普对全球实施对等关税

2025年4月2日，特朗普根据《国际紧急经济权力法》（50 U.S.C. 1701及以下条款，IEEPA）、《国家紧急状态法》（50 U.S.C. 1601及以下条款，NEA）、经修订的《1974年贸易法》第604条（19 U.S.C. 2483），以及《美国法典》第3篇第301条，签署了两项行政命令，宣布美国因巨额商品贸易逆差进入“国家紧急状态”，并据此实施对等关税措施。该措施的主要内容包括：（1）自2025年4月5日起，对所有进口至美国的商品加征10%的“最低基准关税”；（2）自2025年4月9日起，对包括中国、欧盟、日本等在内的57个国家或地区加征更高水平的对等关税。

PART. 02

关税措施相关诉讼概况

2025年4月23日，美国12个州政府于纽约的美国国际贸易法院（CIT）提起诉讼。在此之前及之后，多家企业亦相继提起相关诉讼，主张特朗普以“贸易逆差构成紧急状态”为由加征关税属于越权行为，关税措施的设定权应归属于国会而非总统，且相关关税成本最终将由美国民众和企业承担。2025年5月，CIT在一审中裁定，特朗普依据 IEEPA实施此类关税已超越法定权限，因而属违法且无效，并据此发布全国性禁令，要求立即停止执行相关措施。随后，美国政府向联邦巡回上诉法院提起上诉。该法院于8月在实体问题上维持了CIT的判决，确认特朗普的关税措施违法；在程序上，法院应美国政府的请求，决定在等待最高法院最终裁定期间暂缓执行该判决，相关关税在诉讼期间暂时继续适用。

目前，案件已进入最高法院的审查阶段。最高法院已于2025年11月5日完成口头辩论。多数大法官认为，特朗普依据IEEPA加征关税的做法缺乏法律授权，关税权力属于国会。对等关税的措施违反“非授权原则”和“重大问题原则”，因为对等关税涉及重大经济与政治问题，如国会拟授权总统，应在法律中作出明确规定，而IEEPA并未包含任何与关税相关的明示授权。此外，IEEPA 于1977年立法的目的在于限制而非扩大总统权力；美国法律体系中已存在可用于加征关税的专门法律工具，而本次关税措施的范围和强度亦与所谓的威胁程度不相匹配。最高法院的最终判决尚未作出，最终判决将决定这些关税措施的最终命运，并进一步厘清总统紧急经济权力与国会征税权之间的界限。

PART. 03

最高法院裁定IEEPA关税违法的后续影响

若美国最高法院最终裁定特朗普依据 IEEPA 采取的对等关税措施违法并予以废止，可能产生以下影响：

（一）关税措施被宣告无效，现行对等关税将无法继续实施

一旦最高法院认定相关关税缺乏法律授权，现行对等关税措施即属无效，原则上不得继续执行。但法院为避免对海关征收、企业申报及退补税流程造成立即性的冲击，可能设置判决的延迟生效期。在延时生效期间内，对等关税可能暂时继续适用。

（二）关税无效将触发大规模退税程序

由于相关关税被认定违法，美国进口商可申请退税。具体程序尚未确定，可能由法院设立或沿用美国海关与边境保护局（CBP）的常规流程。即便最高法院将案件发回国际贸易法院处理，通过海关系统完成实际退税的流程仍可能持续数月甚至一年。

近期，Costco、Revlon、EssilorLuxottica（Ray-Ban等品牌）、Kawasaki、Bumble Bee、Yokohama Tire等多家企业在CIT提起诉讼，要求退返IEEPA关税，并申请禁令以阻止继续征收。美国司法部（DoJ）曾向下级法院表示，若关税被判违法，至少提起诉讼的企业将能够获得退款。

（三）以对等关税为基础的双边贸易安排可能面临挑战或被迫重构

若关税措施被废止，其作为谈判基础所支撑的双边贸易安排将失去依据，可能削弱美国与日本等盟友已达成的协议的可持续性，也可能动摇与中国、印度等主要贸易伙伴的谈判框架。相关国家或将要求补偿、调整条款或重新谈判。

（四）美国政府可能转向其他法律工具以替代对等关税措施

在IEEPA无法作为关税依据的情况下，美国政府已开始寻求其他法律授权。财政部长Scott Bessent已公开表示，将考虑启用《1974年贸易法》第122条（150日内可实施最高15%的临时关税）及《1930年关税法》第338条（授权最高50%的报复性关税）。相关替代关税措施的具体方案详见下文第四部分的分析。

PART. 04

基于现行法律的可能替代性方案分析

尽管以《国际紧急经济权力法》（IEEPA）为依据的对等关税面临司法挑战，美国政府仍掌握多项关键法律工具，可作为对等关税的替代路径。如依据《1974年贸易法》第122条、第301条，《1962年贸易扩张法》第232条，《1930年关税法》第338条为主要法律依据，实施相关替代关税措施。具体如下：

1. 《1974年贸易法》第122条

第122条授权总统对进口商品加征临时附加税，以应对国际收支危机或防止美元大幅贬值。这一条款允许总统在无需前置调查的情况下立即实施关税，最高可加征15%，实施期限最长为150天（除非国会延长）。由于操作迅速，第122条提供了最快的应急响应机制，但其时间和关税上限有限，仅适合作为临时过渡安排。政府可在启动其他长期授权程序的同时，援引该条款维持关税征收。

2. 《1974年贸易法》第301条（不公平贸易行为授权）

第301条授权总统对外国政府的不公平或违反国际协定的贸易行为采取关税等措施。实施前需由美国贸易代表办公室（USTR）开展调查并与相关国家协商，通常在12个月内作出决定。尽管调查周期较长，但不受关税上限限制，可针对特定国家持续实施。第301条已成为应对中国贸易做法的主要工具，同时可为原本依据IEEPA实施的对等关税措施提供合法依据。

3. 《1962年贸易扩张法》第232条（国家安全授权）

第232条授权总统在进口产品威胁国家安全时实施关税。商务部负责调查，最长可达270天，并在此期限内向总统提交结论，总统在随后90天内作出决定，实施关税需约15天，向国会通报需30天，因此整个流程最长可达405天。尽管周期较长，但“国家安全”概念未作明确定义，司法机关通常尊重行政部门认定，使该条款成为长期关税政策的有效工具。该条款不限制关税上限，可长期实施，美国政府在钢铁、铝材及汽车领域已有成功适用经验。对于原本依据IEEPA征收关税的产品，政府可能立即启动第232条程序继续征收关税。

4. 《1930年关税法》第338条（报复性关税授权）

第338条授权总统对外国政府的不合理收费或歧视性待遇采取报复性关税措施，自公告发布30日后生效，无终止日期，关税上限为货物价值的50%。该条款长期未被实践检验，司法适用存在不确定性，但其较高的关税上限为实施广泛关税措施提供了空间。基于对等原则的机制设计，该条款可为广泛关税提供潜在法律基础，但面对新型适用情形，司法机关可能采取更严格的审查标准。

因此，美国政府最可能采取的多层次关税方案包括：首先，利用《1974年贸易法》第122条，快速延续现有关税措施，确保关税不被中断；同时，推进已完成的第232条调查结果的实施，并继续推进232条和301条程序，以在数周到数月内覆盖主要产品类别；必要时，还可启动新的232条或301条调查，建立能够长期维持并经受司法审查的关税体系。通过这种分阶段安排，能显著缩短IEEPA失效后与可持续替代授权机制之间的政策空窗期，确保关税措施的连续性和稳定性。

PART. 05

总结

综上所述，特朗普政府于2025年依据IEEPA等法律实施的对等关税措施，已在美国各级法院引发多起诉讼，目前案件正在最高法院审查。相关司法程序已涉及国际贸易法院的一审裁定、联邦巡回上诉法院的维持判决及暂缓执行安排。若最高法院最终裁定相关关税违法，现行措施将失效，已缴关税可能触发退税程序，并对基于对等关税的双边贸易安排产生影响。在此背景下，美国政府可依据现行法律工具，包括《1974年贸易法》第122条、第301条、《1962年贸易扩张法》第232条及《1930年关税法》第338条，采取替代性关税措施，以延续关税政策并确保措施在法律框架内的持续执行。

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