国家发展改革委商务部关于印发《市场准入负面清单（2019年版）》的通知

构建更加“系统、整体、协同”的市场准入负面清单制度

重庆大学陈升

坚持改革的系统性、整体性、协同性，关乎国家治理现代化的成效。近年来，随着各项改革举措的集中出台和迅速推进，改革的局面空前复杂，难度空前增大，改革的系统性、整体性、协同性不够的问题逐渐成为影响国家治理现代化进程的重要因素。习近平总书记指出，“全面深化改革，这项工程极为宏大，零敲碎打的调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”

全面实施市场准入负面清单制度，是党中央作出的重大决策部署，是根本性、全局性、制度性的重大改革创新。从清单编制到实施落地，都体现了系统性、整体性、协同性：

一是市场准入负面清单制度涉及面广，具有系统性。从横向看，清单事项涉及到部门、行业、领域多，而且按照党中央、国务院要求编制的行业性、领域性、区域性负面清单，都应逐步纳入全国统一的市场准入负面清单中；从纵向看，市场准入负面清单强调全国统一性，从中央到地方要求实行“全国一张清单”，市场准入负面清单由国务院统一制定，未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目；从制度看，市场准入负面清单是一个逻辑严密、环环相扣的制度体系，不仅涉及直接相关的一系列机制体制改革，也涉及到其它相关配套体制机制改革，建立各种保障制度正常运行的机制和措施，包括相适应的投资体制、工商登记体制、外商投资管理体制等，健全相适应的公平交易平等竞争的市场环境。

二是市场准入负面清单“一单尽列”，具有整体性。在这一制度下，所有现行合法有效的市场准入管理措施，都要统一纳入清单，做到“一单尽列、单外无单”。《清单（2019年版）》进一步加大了全国性清单的整合力度，在《清单（2018年版）》已将《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》《互联网市场准入禁止许可目录》纳入的基础上，将地方国家重点生态功能区和农产品主产区准入负面清单（或禁止限制目录）纳入。组织各地区各部门全面清理现有行业性、领域性、区域性市场准入负面清单和具有负面清单性质的政策性文件，严禁各地区各部门自行发布市场准入性质的负面清单，坚决杜绝“单外有单”现象。从而确保“全国一张清单”的实现，以全国统一的“一张清单”实现我国市场准入管理领域的整体性治理效果。

三是市场准入负面清单制度的全面推行，具有协同性。首先，实现统一性和差异性协同。清单在将中央部门按照法律法规和国务院决定设立的全国性市场准入管理措施全部列出，整合纳入了产业结构、政府投资、互联网、主体功能区等全国性市场准入类管理措施。同时，根据各地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生产协作关系、生态环境影响等因素，将部分全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且依法制定的地方性市场准入管理措施纳入，处理好了制度统一性与地区差异性关系，大大增强了清单制度的协同性和操作韧性。其次，实现与配套改革的协同。为协同配合其他领域的改革成效，清单还紧密衔接“放管服”改革最新进展、法律法规“立改废释”和调整取消行政许可事项情况，建立并不断完善实时调整与定期调整相结合的清单动态调整机制，使清单与“放管服”改革最新进展紧密结合，积极回应市场主体呼声、推动准入门槛不断放宽。最后，实现清单事项的协同。采用统一编码的形式，赋予清单事项唯一的“身份证号”，这样当涉及到该事项的处理时，多部门、多层级可以做到快速协同。而且全国统一代码的实现，也便于不同地区对审批事项、耗时、流程、结果等信息进行比较，从而促使各地优化审批方式，提升审批效率。最终实现以全国统一的负面清单代码为核心的多领域、多产业、多层级的信息快速集成，达到以清单协同部门、地区、领域的效果。

注重改革的系统性、整体性、协同性是全面深化改革、推进国家治理现代化的必由之路。市场准入负面清单制度，是我国国家治理体系和治理能力现代化过程中的一次重大的制度创新，体现出来的系统性、整体性、协同性，正是坚持全面深化改革的内在要求，以清单制度及其配套改革实现相关领域改革和改进的联动和集成，有助于在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。